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지방자치, 튼튼한 풀뿌리인가
[지방자치, 튼튼한 풀뿌리인가③] 지방분권 시대, ‘재정 자립‘ 최대 과제
2022. 05. 26 by 이선민 기자 sunmin8881@sisaweek.com
윤석열 대통령이 26일 정부세종청사에서 열린 국무회의를 주재하고 있다./뉴시스
윤석열 대통령이 26일 정부세종청사에서 열린 국무회의를 주재하고 있다./뉴시스

시사위크=이선민 기자  오는 6월 1일 시행되는 전국동시지방선거는 시‧도 광역단체장, 자치구‧시‧군 기초단체장, 교육감, 지역구 광역의원, 비례대표 광역의원, 지역구 기초의원, 비례대표 기초의원 등 7개 선거가 동시에 실시되는 선거로 1995년 우리나라에 지방자치제도가 도입된 이후 8번째 지방선거다.

지방자체는 풀뿌리 민주 정치를 실현하고 권력 통제를 효과적으로 이루기 위해 헌법이 제도적으로 보장하고 있는 제도로, 지방 주민들이 직접 뽑은 지방 정부가 주민 자치를 시행하면서도 중앙정부와 함께 기능할 수 있다는 면에서 우리나라 행정의 중요한 요소다.

다만, 시행된지 27년이 지난 현재까지도 현행 지방자치법에는 한계가 있다는 인식이 대다수다. 아직까지 자치권의 보장이 미흡하고, 지방 의회의 지위 및 권능이 상대적으로 약하다는 인식이다.

현행 지방 자치는 조례를 활용해 각 지자체가 잘 꾸려가고 있지만, 일선에서 가장 많이 지적하는 문제점은 ‘예산권’이다. 중앙정부에서 예산편성권을 가지고 있는 이상 지방 정부는 한계가 뚜렷하다는 것이다.

◇ 지방 자치 활성화를 위한 시작과 끝 ‘지방재정 자립’

기획재정부가 공개한 조세 분석에 따르면 지난 2020년 우리나라 세금의 비중은 국세가 73.7%, 지방세가 26.3%이고, 2020년을 제외하고는 지방세가 전체 세금의 25%를 넘은 전례가 없다. 국세 수입이 지방교부금 등을 통해 지방으로 이전해 사용하고 있는 것이다.

해외의 경우 연방제 국가는 지방세 비중이 높은 경향을 보이고 있지만, 미국의 지방세 비중은 47.8%, 독일은 53.9%, 일본은 40.5%, 프랑스는 29.6%로 많은 선진국에서 지방세 비중이 우리나라보다 높아 지방 재정의 상당 부분을 자체수입으로 충당함을 확인할 수 있다.

실제로 우리나라 행정안전부의 전국 평균 재정자립도 자료를 통해 지난 2013년부터 2022년까지 10년 간 재정자립도가 50% 수준임을 확인할 수 있다. 특히 2020년까지는 평균 50%를 웃돌던 재정자립도가 2021년 1.7%p 감소하면서 2021년과 2022년은 50%에 미치지도 못했다.

뿐만 아니라 2021년을 기준으로 우리나라 243개 지방자치단체 재정자립도는 50%미만이 230개고, 전체의 71.2%인 173곳은 재정자립도가 30%에도 미치지 못했다. 지방자체단체가 스스로의 책임 아래 재정을 자율적으로 운영할 수 없다면 지방에서도 중앙정부의 인가 없이 예산을 운용하지 못해 자치 시스템을 운영하기 힘들어지고, 중앙정부는 중앙대로 채무 부담이 커지게 된다.

이에 지난 문재인 정부는 국정과제를 통해 ‘지방 재정 자립을 위한 강력한 재정분권’을 시행했고, △주민참여 예산제도 확대 △고향사랑 기부제도 도입 추진 △지방재정의 건전선 강화 △국세-지방세 구조개선 △이전재원 조정을 통한 지방재정의 자주역량 제고 등을 꾀했다. 특히 문재인 정부는 앞선 다른 정부들과 달리 2022년까지 국세와 지방세의 관계를 기존 8대2에서 7대3으로 바꿀 계획을 가지고, 나아가 6대4까지 변화시키겠다는 구체적인 목표로 국정 과제를 추진했다.

유태현 남서울대 세무학과 교수는 논문 ‘문재인 정부 재정분권의 성과와 과제’를 통해 문재인 정부가 지방 재정 자립 국정 과제를 통해 지방세 중심의 지방세입 구조 구축, 중앙과 지방을 넘어 지방간 재정연대 추구, 지방세출을 포함한 지방재정 제도 정비 등을 이뤘다는 평가를 했다.

하지만 지방 자치가 튼튼한 풀뿌리가 되기 위해서는 지방 재정 자립을 위한 조치가 한 정부에서 끝나서는 안 된다. 이에 유 교수는 다음 정부의 추진 과제로 지방세입 기방의 확충과 정비를 도모하고, 지방 세출 운영을 개선할 것을 강력하게 주장했다.

지방선거 선거운동이 한창인 5월 20일 서울 여의도 국회에서 열린 예산결산특별위원회 전체회의에 많은 의원들 자리가 비어 있다. /뉴시스·공동취재사진
지방선거 선거운동이 한창인 5월 20일 서울 여의도 국회에서 열린 예산결산특별위원회 전체회의에 많은 의원들 자리가 비어 있다. /뉴시스·공동취재사진

◇ 윤 대통령 “어느 지역 살든 공정한 기회 누려야”

윤석열 정부도 전 정부의 공을 계승해 대한민국 지방자치의 정착을 정부 국정과제로 삼았다. 윤석열 대통령은 26일 오전 정부세종청사에서 첫 정식 국무회의를 주재하고 ‘새 정부 지방시대의 비전과 전략’에 대해 논의했다. 그는 모두발언에서 “제가 인수위에서 새 정부는 지방시대를 중요 모토로 삼아 국정을 운영할 것이라고 밝힌 바 있다. 6대 국정목표 중 하나로 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’를 꼽았다”고 말했다.

윤 대통령은 “어느 지역에 살든 상관없이 우리 국민 모두는 공정한 기회를 누려야 한다”며 “이것은 새 정부가 지향하는 공정의 가치이기도 하다. 지방시대는 인구 절벽의 해법이기도 한만큼 중장기 전략이 매우 중요하다”고 국가 균형 발전의 중요성을 설명했다.

새 정부는 ‘지방 시대’를 실현하기 위해 대통령직인수위원회에 있었던 지역균형발전특별위원회가 새로운 상설기구를 조직할 예정이라고 밝혔다. 새로 만들어지는 조직이 문재인 정부에서 대통령 직속으로 운영하던 ‘국가균형발전위원회’를 대체할 것으로 예상된다.

김병준 전 지균특위원장은 23일 서울 용산 대통령실에서 공식 브리핑을 열고 “오늘 윤 대통령에게 지균특위 활동을 보고 드리고 향후 어떻게 할 것인가에 대해 지침을 받았다”며 “지역균형을 추진하기 위해 빨리 체계를 정비해달라는 이야기를 하셨다”고 윤 대통령의 뜻을 전했다.

새롭게 조직되는 기구에는 각 부처 장관, 대통령실의 경제수석 및 사회수석 등도 참여할 예정이다. 김 전 위원장이 “기업이나 민간이 어떻게 (지방으로) 이전할 것인가를 고민하는, 세제상 혜택을 준다거나 시장 친화적 접근을 한다는 점에서 (과거 정부의) 전통적인 방식과 다르다”고 중요도를 강조한 만큼 지역 재정 자립을 위한 획기적인 정책이 기대된다.